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新世纪新发展新格局

  --北京市民办教育展望
北京教育科学研究院院长 马叔平
我国民办学校从1978年开始恢复,90年代以来,民办教育机构的数量迅速增加,办学范围从成人教育、职业培训、文化补习延伸到基础教育、职业教育和高等教育各个领域。在国家民办教育事业蓬勃发展的形势下,北京民办教育事业也有了很大的发展,已经成为首都教育事业不可缺少的重要组成部分。
本文所称的社会力量办学,是指企事业组织、社会团体及其他社会组织和公民个人利用非国家财政性教育经费,面向社会举办学校及其他教育机构的活动,作为一种举办方式,社会力量办学与政府办学概念相对应;作为一种教育类型,社会力量举办的各级各类学校和教育机构归类称之为民办教育。
一、 北京民办教育发展的基本情况
1978年改革开放以来,北京市民办教育的发展,大致可分为以下三个阶段:
(一)恢复阶段(1978年-1981年)
1978年,党的十一届三中全会确立了"一个中心、两个基本点"的基本路线,北京市的工作转变到"以经济建设为中心"的轨道上来。培养社会主义建设事业所需要的各级各类人才成为一个十分紧迫的任务,"多出人才,快出人才"成为全社会的共识,也是教育的使命,群众性的文化补习和技术学习要求促进了民办教育的恢复和发展。1978年北京市出现了一些由离退休教师组织的为参加各类考试的人员进行考前辅导的补习小组和补习班,随后,以东城区"声声打字学校"(1928年创办,1959年停办,1981年恢复)为代表的一些在"文革"中停办的私立学校开始恢复。至1981年底,在市教育行政部门备案的社会力量举办的学校共有28所。这些学校均为文化补习、职业技能和绘画、书法、乐器等培训类非学历的教育培训机构。
(二)发展阶段(1982年-1993年)
1982年,新颁布的《中华人民共和国宪法》第十九条规定:"国家鼓励集体经济组织,国家企事业组织和其他社会力量依照法律规定举办各种教育事业。"充分肯定了社会力量办学的合法地位,使得社会力量办学的发展得到了法律保障。1984年,北京市政府颁发《北京市社会力量办学试行办法》,对有关社会力量办学的问题做出了具体明确的规定,进一步促进了我市社会力量办学的发展。1982年,在北京诞生了全国第一所民办高校--中华社会大学。至1987年底,全市社会力量举办的各级各类学校达到500多所,遍及全市18个区县。
80年代末,由于社会力量办学的快速发展,从理论到管理以及办学实践都面临着一些新的问题。根据国家有关政策,北京市对社会力量办学进行了清理整顿。在参加清理整顿的472所学校中,有424所学校进行了重新登记,有39所学校暂缓登记,9所取消了办学资格。经过清理整顿,全市社会力量办学基本走上了健康、稳定发展的轨道。至1991年底,全市有各级各类社会力量办学807所。
1991年以前,我市社会力量办学主要是非学历教育的培训学校或教育机构,没有一所民办普通学历学校。
1992年初,小平同志南巡讲话后,改革开放的步伐进一步加大。年底,党的十四大召开,确定建立社会主义市场经济体制。随着经济体制改革的深化,以办学体制改革为重要内容的教育体制改革不断推进。1993年党中央、国务院发布《中国教育改革和发展纲要》,明确提出了"积极鼓励、大力支持、正确引导、加强管理"的民办教育发展方针。1992年9月,北京市第一所私立中学--北京市私立正则中学诞生。北京市社会力量办学开始进入各级各类教育,社会力量办学进入了一个发展的新时期。
(三)规范阶段(1994年-1999年)
1994年,北京市政府重新修订发布了《北京市社会力量办学管理办法》,教育行政部门制定了配套的《实施细则》,还分别与市财政局、物价局、工商局、编办等部门制订了财务、收费、广告及民办事业单位登记等专项管理意见。1995年,原北京市教育局印发了《北京市民办中小学、幼儿园管理暂行规定》及其《实施细则》,对民办中小学、幼儿园的办学性质、办学原则、办学资格、审批程序、管理体制、招生范围、教育教学、人事和财务管理、督导评价、监督奖惩机制等方面作了比较系统的规定。这些法规文件的出台,初步规范了办学者和管理者的办学行为,同时,社会力量办学的条件标准也比以前大大提高,使我市社会力量办学基本纳入法制化的轨道。
1994年,建立了由专家组成的民办高校设置评议委员会,我市民办高校的审核批准,需经设置评议委员会实地考察、质询和投票表决,民办高校设置审批领导小组根据专家评议意见进行审核,然后才作出是否批准办学的决定,此举进一步完善和规范了教育行政部门内部的审批程序和审批手续。1996年底至1998年底,教育行政部门对全市社会力量举办的各级各类非学历教育机构的管理水平进行了综合评估。1997年,国家发布《社会力量办学条例》后,我市教育行政部门对民办学校的举办者、校董会、民办高中等非学历教育机构的设置标准,及招生简章、广告的审批等逐步进行了规范。1998年,结合换发、核发新的办学许可证,教育行政部门对全市民办中小学、幼儿园进行了全面检查,并对检查中发现问题较多的10所学校发出了《限期改正通知书》。这一系列的措施,使得我市社会力量办学在规范中求得更大的发展。
截止1998年底,全市有各级各类民办学校和民办教育机构2168所,其中,民办幼儿园23所;民办普通中小学101所(其中民办普通中学65所,小学5所,"民办公助"学校31所),在校生3.5万人,占全市中小学校总数的2.6%,在校生总数的2.3%;民办中等职业学校16所(其中中专3所,职业中学13所),在校生0.56万人,占全市中等职业学校总数的0.55%,在校生总数的0.24%;民办高校96所,其中有颁发学历文凭资格的高等学校1所(民办公助),其余都是非学历民办高校95所,在校生25万余人,教职工3.9万余人;民办中等及中等以下非学历短期教育培训机构1932所,在校生57万余人。全市民办学校和教育机构在校生总数超过85万人,积累资产超过30亿元,开设专业和培训科目千余种。民办教育事业的发展,改变了政府包揽办学的单一办学体制,初步形成公办学校与民办学校共同存在、共同发展,互相促进、互相竞争的办学格局,已经初步形成多形式、多渠道、多科类、多层次的北京民办教育体系。
二、 对发展北京民办教育几个问题的认识
(一)关于民办教育的作用
近二十年来,北京民办教育事业的发展,在以下几方面发挥了重要的作用:一是打破了政府包揽办学的传统格局,在扩大教育规模、改善办学条件等方面作出了积极贡献,增强了首都教育的供给能力。二是一定程度上满足了社会对教育的多层次、多样化需求。三是吸纳了社会资金,补充政府教育经费之不足,一定程度上缓解了政府教育投入不足与事业发展需求间的矛盾,并为增加教育资源总量、充分开发利用和优化配置现有教育资源起到了积极作用。四是-促进了教育思想观念的更新,推进了办学体制、管理体制、教育模式和学校内部运行机制等教育改革的深化。五是一定程度上缓解了社会就业压力,增加了社会就业机会,刺激和扩大了居民教育消费,促进了教育与社会经济的结合。民办教育事业的发展,在提高首都公民素质、促进首都"两个文明"建设方面作出了重要贡献。
(二)关于发展民办教育的必要性
发展民办教育是我国社会主义市场经济体制发展和完善的必然要求,具有深刻的历史必然性。
首先,我们的基本国情之一,就是在经济比较落后的条件下办大教育。这一基本国情包括两个基本现实:一是我们是发展中国家,与发达国家相比较,我们的经济发展水平还比较落后,国家财力十分有限,地区发展很不平衡,国家对发展教育事业的财政性支出受到国家总体经济实力的局限;二是我们是人口众多的大国,对于拥有12亿人口的大国,要实现社会经济的全面发展进步,就必须努力提高国民教育的普及水平,不断提升教育层次,以求把沉重的人口负担转化成为人力资源的优势,除了办"大教育",我们别无选择。面对这样的现实,仅靠政府的财政性教育投入,远不能满足教育事业发展的需要,也办不成真正的"大教育"。穷国要办好大教育,不走多形式办学的路子,也别无选择。因此,国家鼓励社会力量多形式参与办学,各地区从当地的实际出发,制定有利于吸纳社会资金办教育、有利于社会力量参与发展教育的政策,是适合我国国情的发展教育事业的有效途径。
其次,随着人类现代科学技术的发展进步,教育在社会经济发展和人的自身发展中具有基础性地位,起着决定性的影响作用。在这种背景下,现代教育的属性产生了分化。教育投资不再是一种纯消费性投入,其生产性、战略性投入的特点日益显现。教育服务提供的不再是一种纯公共产品,整体意义上的教育服务兼有纯公共产品、准公共产品和私人产品的属性。民办教育的发展体现了这种教育属性的分化,扩大了国民对教育的自主选择权和教育消费权。当然,民办学校利用非国家财政性投入,面向社会提供教育服务,完全有权在公共产品、准公共产品和私人产品之间自主选择。
第三,发展民办教育,是推动教育自身深化改革的有效途径。面对21世纪发展要求,我们的教育观念、教育体制、教育结构、人才培养模式、教育内容和教学方法都明显滞后,影响了青少年的全面发展,不能适应全面提高国民素质的需要。从表面上看,鼓励社会力量办学,发展民办教育,是一个办学体制改革的问题。实际上,他所涉及并产生影响的,是从教育思想观念到教育管理体制、学校内部运行机制,乃至人才培养模式等全方位的变革。由于社会力量参与办学,在教育管理中发挥了市场机制的调节作用,民办学校在优化教育资源配置、提高教育质量和办学效益、深化课堂教学改革和实施特色办学方面的改革探索拥有更多的自主权、更大的灵活性、更强的紧迫感,突破了政府办学面临的种种障碍。
基于这种现实,政府办学与社会力量办学共同发展,两条腿走路是我国教育发展的重要特色,也将是长期的教育发展格局。在第三次全教会上,江泽民同志指出,"要将教育纳入战略发展重点和现代化建设的整体布局之中,切实把教育作为先导性、全局性、基础性的知识产业和关键的基础设施,摆到优先发展的战略重点地位。"朱钅容基总理指出,"要进一步改变政府包办教育的状况,鼓励社会力量以多种形式办学,形成以政府办学为主体、公办学校和民办学校共同发展的格局。凡符合国家法律法规的办学形式,都可以大胆试验。在发展民办教育方面,可以迈更大的步伐。"这就为进一步落实教育优先发展的战略地位和发展民办教育事业指明了方向。当前形势下,鼓励和吸引社会力量参与办学,发展民办教育事业不是可有可无,而是必须大力发展。在发展教育事业过程中,不仅需要"两条腿",而是必须努力使"两条腿"都粗起来。
(三)关于民办学校投资者、举办者、办学者和管理者的关系
根据国家有关法律规定,无论企事业组织、社会团体及其他社会组织和公民个人,利用非国家财政性经费经有关部门批准,均可以投资办学。无论以人、财、物何种形式投入民办学校的组织或个人,都属于民办学校的投资者。从实践中看,对民办学校的投资有三种形式:一是捐赠性质的投资,投资者将所有投入捐赠给教育(或学校);二是借贷性质的投资,在学校发展到一定阶段的时候,投资者要将所有投入逐步收回;三是寻利型的投资,在学校发展到一定阶段的时候,投资者除逐步收回投入外,还要获取一定的经济利益回报。目前,对于后两种投资形式社会上还有争议,也没有得到国家法律法规的认可。投资者的职责就是根据国家有关法律规定及办学章程保证有关投入及时、足额到位。同样,举办者也可以是企事业组织、社会团体及其他社会组织和公民个人。举办者的主要职责是:为办学筹集资金,保障办学经费及设置教育机构的基本条件,并达到相应教育机构的设置标准;负责按照有关规定,组建首届校董会,制定校董会章程;负责聘任、解聘学校校长;审定学校财务预算、决算;保障教育机构的办学自主权;决定学校的办学宗旨、方向、规模、培养目标、专业设置及学校发展规划;决定学校其他重大事项。当然,举办者的这些职责不是由某一个人来决定,主要是通过校董会来实现的。就一所学校而言,投资者与举办者可能是同一主体,也可能不同,这要依各学校的具体情况而定。
民办学校的校长即为学校的办学者,他是由学校举办者(一般是学校董事会)根据国家有关规定自主聘用的,依照有关法律法规,负责学校的日常教学及行政管理工作;保障学校坚持正确的办学方向和落实国家教育方针;保证按教育规律办事,保障学校的教育教学质量。校长是学校内的最高指挥者和管理者,他要同时对学校举办者、对国家、对社会、对全体教职员工、对学生及其家长负责。办学者要同时接受学校举办者(一般以校董会组织形式实施)和教育行政管理部门的双重领导和监督管理。
关于民办学校的管理者,涉及多个方面。根据各自职责不同,管理任务与范围也不一样。首先,各级教育行政部门是政府负责管理教育的专门机构,与公办学校同样,民办学校也是其管理职责范围内的事。当然,教育行政部门对民办学校的管理又有别于对公办学校的管理,其主要职责是:负责民办教育机构的设立、更换与解散的审批工作,并依据国家法律法规制定政策、确定发展规划,通过资助、信息服务和审计、评估、监督等手段实施宏观管理。此外,如前所述,学校举办者、办学者都应在其职责范围内实施管理。他们也是属于民办学校的管理者。
(四)关于社会力量参与办学的形式问题
《全国教育事业"九五"规划和2010年发展规划》(1996年)提出,"以中等和中等以下教育,特别是各级职业教育为重点,积极发展各类民办学校。现有公办学校在条件具备时,也可酌情转为'公办民助'或'民办公助'学校。到2010年,基本形成以政府办学为主,社会各界共同参与的办学体制及公办学校和民办学校共同发展的格局。"《中共中央国务院关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》(1999年)提出,"进一步解放思想、转变观念,积极鼓励和支持社会力量以多种形式办学,满足人民群众日益增长的教育需求,形成以政府办学为主体、公办学校和民办学校共同发展的格局。凡符合国家有关法律法规的办学形式,均可大胆试验。在发展民办教育方面迈出更大的步伐。"这就为社会力量多形式参与办学提供了明确的政策和理论依据。
由于社会力量参与办学的形式多样化,所以除公办学校和民办学校外,还出现了民办公助学校、公办民助学校、国有民办学校等多种形式,有的地区还出现了股份制办学形式。我们认为无论采取哪一种形式办学,都必须首先明确学校的举办者。民办公助学校的举办者必须是"民",是"非政府力量",同时,政府在校舍、场地、设施,或经费、师资等方面给办学予资助,办学主体是民;公办民助学校的举办者是政府,同时,社会力量在办学经费、设施设备等方面给予资助,办学主体是政府;国有民办学校是指政府根据社会教育需求和学校布局结构调整,将一部分学校以协议的方式整体委托给指定的企事业组织、社会团体或公民个人承办,这些学校实行民办学校的运行机制。这是在我国办学体制改革的实践探索中产生的一种新的办学模式。股份制办学形式采用的是一种特殊的资金运作方式,资金可以来自政府或非政府多个方面的组合,其举办者应依据出资比例的实际情况作为合作举办者。我们认为对这种办学形式不能一概排斥,应依教育层次和教育类型而有别对待,鼓励在实践中进一步探索,积累经验。发展社会力量办学应坚持多形式办学的路子,在规范操作、明确办学主体(举办者)、明确资产属性和办学资金来源的前提下,鼓励民办、民办公助、公办民助、国有民办、中外合作办学等各种形式在实践中积极探索,总结经验。
此外,对于社会力量参与办学的形式问题,各级政府和教育行政部门要充分认识:第一,加快发展民办教育,鼓励和吸引社会力量多形式参与办学,是各级政府和教育行政部门的责任。第二,发展民办教育不是推卸或转嫁政府的责任,而是在保障政府教育投入、努力办好公办学校的前提下,进一步扩大教育供给,满足社会对教育的多样化需求。第三,多种形式发展民办教育,主要是通过政策引导,吸引企业集团、社会组织和有财力的有识之士投资教育事业,而不是为提高收费获取巨额利润;第四,发展民办学校过程中,应依教育机构的性质、层次类别区别对待,尤其在义务教育阶段要坚持政府为主的原则,做到格局合理。与此同时,通过发展社会力量办学,鼓励扶持办好一批高水平、高质量、有特色的民办学校,为社会开通择校渠道,提供多种接受教育的机会,同样是政府的责任。
三、 北京民办教育发展展望
北京,是中国的首都,是中国政治、文化、科技教育和国际交往的中心,拥有悠久的历史文化淀积和丰富、独特的科技教育资源优势,中华民族优良的历史文化将在这里得到传承并发扬光大。北京在政治、经济、文化和科技教育方面为民办教育的发展奠定了良好的基础,为民办教育事业提供了广阔的发展前景。
最近一段时期以来,我们一直在对民办教育实践和有关理论进行考察研究,我们看到,虽然北京的民办教育事业有了很大的发展,取得了很大的成绩,但是,从总体来看,其发展是不平衡的,民办教育还不能满足社会需求。民办学校的办学条件、办学水平、办学质量和办学效益有待进一步提高;在整个首都国民教育中,民办教育所占的份额还很小,与国家提出的"以政府办学为主体,公办学校和民办学校共同发展的格局"还有很大的距离。导致这种局面的原因是多方面的,其中重要的一个方面,就是在发展民办教育上,还有一些思想观念的障碍需要突破,政府的鼓励扶持性政策有待完善,才能真正调动社会力量参与办学、投资教育的积极性。
展望即将到来的21世纪,将是我国民办教育事业发展的春天,北京民办教育也必将获得更大的发展。北京民办教育仍有很大的发展潜力,其发展的总趋势将充分体现中国特色、首都特点和时代特征的现代民办教育。所谓中国特色,就是穷国办大教育的特色,多种办学形式共存,公办与民办相结合,共同肩负起21世纪教育振兴和民族振兴之重任。所谓首都特点,就是民办学校将在充分开发和利用首都教育资源,构建首都教育中心地位中显示出极大的优势,发挥重要作用。所谓时代特征,就是民办学校将在教育思想观念、人才培养模式以及学校运作机制等方面充分体现特色性、选择性和开放性的现代教育特点,并在发展教育产业方面开展有益的实践探索。未来3-5年,这种趋势具体表现为:
第一,民办学校朝着高标准、高质量、高层次"三高"方向发展。一方面,今后新开办各级各类民办学校都将在办学条件、办学标准上提出更高、更明确的要求,对于达不到要求者,将不予批准;另一方面,现有民办学校均面临市场的竞争,要在竞争中生存并求得发展,就必须努力改善办学条件,提高教育质量和办学效益,否则将被淘汰。政府将鼓励办出一批能和国际接轨的,教育技术现代化的"三高"学校。
第二,民办教育规模将进一步扩大,在办好现有的民办教育机构的同时,注意民办学历教育的发展。我市民办学校无论学校数还是在校生数比例都很小。民办幼儿园和民办中等职业学校所占的比例均极小;民办中小学不足3%,民办中等职业学校还不足1%;民办高等学校,全国37所具有颁发学历文凭资格的民办高校中,北京只有1所,全市95所非学历民办高校中,有24所为学历文凭考试试点校,因此作为首都各级各类民办学历教育都有很大的发展空间和发展潜力。现有的1900多所非学历民办教育培训机构基本能够满足社会需求,没有太大的发展余地,这一类学校将根据社会需求进行调整完善。
第三,民办学校将在充分利用和开发首都教育资源优势,扩大对国内外的教育辐射能力方面发挥重要作用。首都具有丰富的教育资源优势,民办学校可以利用其灵活的机制,为我所用,并充分利用首都的区位优势,通过扩大规模、向国内外开放生源市场,充分发挥首都教育的辐射能力,立足首都,服务全国,吸引海外学生。
第四,将在发展首都教育产业方面进行积极探索,迈出更大的步伐。教育作为一种先导性、全局性、基础性的知识产业和关键的基础设施,教育投资已经成为一种生产性投资,它除了能够给社会和个人带来长远的利益回报外,还能够带动很多产业的发展。北京作为全国的教育中心,教育产业无疑将成为首都新世纪的一个庞大的产业。民办教育在发展教育产业方面有更多的优势与条件,随着有关政策的进一步完善,北京民办学校必将会在发展教育产业方面迈出更大的步伐,成为首都经济一个新的经济增长点。
为此,我们正在研究制定关于鼓励发展民办教育的相关政策。我们将在社会力量参与办学的形式、民办学校的教师队伍和校舍建设、民办学校的建校融资和办学经费筹措、民办学校的招生与宏观管理等方面充分体现国家对民办教育的鼓励扶持政策,并通过建立和完善民办教育中介服务机构,加强宣传引导等措施,尊重民办学校自身的办学特点,保护投资办学者、民办学校教职工和学生的合法利益,在发展民办教育方面迈出更大的步伐。经过3-5年的努力,将基本形成多形式、多渠道、多层次、有特色的,与公办教育协调发展,以政府办学为主体,公办学校和民办学校共同发展的新格局。